《關于推進公路數字化轉型 加快智慧公路建設發展的意見》政策解讀

日前，交通運輸部印發《關于推進公路數字化轉型 加快智慧公路建設發展的意見》（交公路發〔2023〕131號，以下簡稱《意見》）。為便于更好地理解和貫徹執行，交通運輸部公路局局長吳春耕就《意見》起草有關問題回答了記者的提問。

一、請問《意見》的起草背景和重要意義？

答：當前，全球新一輪科技革命和產業變革深入發展，數字經濟、人工智能等新技術、新業態已經成為促進經濟社會發展的新動能。推進人工智能、物聯網、大數據等新一代信息技術與交通運輸深度融合發展，是推動交通運輸質量變革、效率變革、動力變革的新機遇、新挑戰，也是加快建設交通強國的重要任務。

習近平總書記高度重視發展數字經濟、智慧交通，在《求是》雜志發表署名文章強調“不斷做強做優做大我國數字經濟”，在第二屆聯合國全球可持續交通大會開幕式主旨講話中指出“要大力發展智慧交通和智慧物流”。李強總理在國務院第三次集體學習時強調“協同推進數字產業化和產業數字化，促進數字技術和實體經濟深度融合”。《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》《數字中國建設整體布局規劃》對發展智慧交通、推進交通基礎設施數字化、建設數字中國作出了明確部署。交通運輸部黨組多次進行研究部署，李小鵬部長最近發表署名文章，強調“大力發展智慧交通，為交通當好中國式現代化的開路先鋒持續注入新動能”。

“要想富，先修路”。黨的十八大以來，全國公路固定資產投資累計超過20萬億元，新增公路里程112萬公里，建成了一批代表性的重大工程。截至2022年底，全國公路總里程535萬公里，承擔著63.5%的營業性旅客運輸量（不包括城市客運數據）和73.3%的營業性貨物運輸量，構成了流動的倉儲和產業鏈、供應鏈的重要組成部分，在經濟社會發展中發揮了重要的先行作用。

布局數字中國，發展數字經濟，公路仍然責無旁貸要當好先鋒。交通運輸部指導各地布局建設智慧公路，應用新技術，引入新裝備，打造新場景，構建新模式，強化數字賦能，建成了一批智慧公路試點工程、樣板工程，已經具備一定的實踐基礎、人才儲備、市場環境。公路作為資金密集型、智力密集型行業，在全面數字化方面具有先發優勢。

2021年，按照部黨組部署，部公路局組織部規劃院等單位開展了公路新型基礎設施建設和公路數字化調研，制定“1156”總體方案，即1個工作方案、1個《意見》，擬開展5個專項行動（設計施工、養護與應急、出行服務、標準規范、市場治理），預期形成6方面工作成果（一個全息感知、智慧暢通便捷的“實體+數字孿生”公路網絡，一批落地見效、應用場景明確的公路數字化試點集成工程，一個界面友好、智能推送共享的公路標準規范服務平臺，一個面向公眾、方便易用普及的公路出行服務平臺，一個高效科學、服務管理并重的公路行業治理平臺，一個充滿活力、統一開放有序的公路大市場）。其后，組織部公路院等單位起草《意見》，經廣泛征求意見、論證完善后，2023年9月初印發實施。

《意見》提出運用現代數字技術賦能公路交通，提升感知、分析、決策支持能力，實現人、車、路、環境深度融合以及全業務流程數字化。文件內容緊密結合公路業務工作，注重頂層設計和可操作性、實用性，對于提升公路交通效能、培育新業態、發展新經濟、增強新動能、加快建設交通強國等具有重要意義，公路數字化及智慧公路建設前景廣闊。可以預見，在不久的將來，高度數字化的公路網絡將成為新發展格局中的一條條黃金通道，萬億級別的公路數字經濟產業將蓬勃涌現，為推進中國式現代化注入交通新動能。

二、能否介紹一下《意見》起草的總體思路、框架和主要目標？

答：《意見》共八個部分、30項內容，主要包括總體要求2項、主要任務六方面22項、保障措施6項。主要任務即“六提升、五推動、一筑牢”，包括提升設計施工、養護業務、路網服務、政務服務、技術標準、基礎支撐的數字化水平，推動智慧建造、智慧養護、智慧出行、智慧治理、標準升級，筑牢數字底座。

《意見》中貫穿了三條主線。一是業務流程，按公路勘察、設計、施工、養護、運行全生命期業務鏈條展開，加強市場監管和政務服務，完善技術標準，夯實數字化基礎；二是數據要素，將數據作為核心要素貫穿全文，包括數據的生成、獲取、匯總、聯網、算法、應用、服務、保障等；三是各類主體，充分考慮不同等級公路各類從業單位的特點，突出項目法人在實施層面的主導作用，注重針對性、實用性，強調“重安全、保暢通、提效率、優服務、降成本、減排放”。

《意見》結合《交通強國建設綱要》《加快建設交通強國五年行動計劃（2023—2027年）》有關部署，提出2027年和2035年的目標，分期實現公路全生命期“一套模型、一套數據”，深度應用數字化技術提升質量和效率，降低運行成本；建成實體公路和數字孿生公路，構建現代化公路基礎設施體系；發展數字經濟及產業生態。同時，促進基于數字化的設計、施工方式和工程管理模式變革，以及相關業務流程再造、規則重塑、制度變革。

三、《意見》對公路設計施工數字化有什么考慮和要求？

答：公路全生命期數字化需要項目層面的統籌，而數據和模型的源頭在設計階段。此前，交通運輸部印發了《關于推進公路水運工程BIM技術應用的指導意見》（交辦公路〔2017〕205號）和《關于開展公路BIM技術應用示范工程建設的通知》（交辦公路函〔2017〕1283號），啟動了相關工作，制定了初步的技術標準。一些重點企事業單位紛紛成立專門機構推動攻關，在數字化設計、軟件研發、智慧建造等方面取得了初步成果，BIM從最初的三維演示，逐步發展為實現高效率高精度方案比選，具備協同設計、協同施工、協同管理功能。但也仍然存在不同階段模型不通、數據割裂、工具軟件不全、取費不明確、管理模式不清晰等問題。

《意見》鼓勵建設單位統籌策劃，構建全生命期模型，各參建單位共同參與，以數字化促進工程管理降本增效；應用現代信息采集技術提升勘察效率，用“BIM+GIS”“云+端”等實現數字化勘測；開展基于BIM的三維協同設計，推動設計成果向施工傳遞；在已有的自動化施工、無人作業基礎上，進一步研發智能施工裝備，逐步實現物料機互聯、協同施工、工程模型同步驗收交付，提升施工組織和工程監管效率。

《意見》在廣泛調研論證基礎上提出，2024年6月起新開工國家高速公路項目原則上應提交BIM設計成果，鼓勵其他項目應用BIM設計技術。一是明確工作要求和政策導向，界定時間節點并預留過渡期；二是對新開工國家高速公路初步設計、施工圖設計提出原則性要求，暫未對所有項目作統一硬性規定，部還將安排試點積極推進；三是鼓勵正向設計，同時允許近期通過翻模實現，保證基本工作要求，且不至于增加太多成本；四是建設單位、施工單位對于數字化設計成果要持續深化應用，提升施工組織管理水平；五是應用BIM設計初期可能增加部分設計費用，可結合項目實際情況在設計招標或合同中約定。隨著數字化技術深度成熟應用，必將帶來設計水平質的提升和施工管理的精細化、透明化，節約建設成本，提升工程品質。作為配套政策，部將加快修訂《公路工程設計文件編制辦法》；制定《BIM設計成果暫行技術要求》，近期可作原則性要求，逐步細化；根據施行情況適時修訂概算前期工作費費率。

四、對于數量龐大的在役公路，怎么推進數字化？

答：2022年底，全國公路總里程達535.5萬公里，其中高速公路17.7萬公里。在役公路數字化，首先要解決好數據來源問題，充分應用建設期數據成果，整合既有的公路管理系統CPMS、橋梁管理系統BPMS等各類數據資源，結合日常巡檢、自動化智能檢測設備、橋梁結構監測以及養護工程、改擴建工程等，逐步實現數字化。數據采集的重點包括地理信息、線形指標、橋隧設施、安全設施、服務設施等信息，為車路協同、自動駕駛提供支撐。其中，對于里程長、分布廣、技術基礎相對薄弱的農村公路，《意見》明確要逐步推進，因地制宜完善基礎設施數據庫、高質量發展評價體系和養護數字化系統，實現農村公路“一張圖”管理。

當前，在役公路數字化和農村公路“一路一檔”信息化建設試點工作已經先期啟動，通過數字化可以為多個業務場景提質增效。《意見》強調要全面提升養護決策科學性、養護作業智能化和應急保通及時性。一是充分發掘數據資產價值，加強基于數據的養護評價、預測、決策等算法模型研究應用，提升養護決策的科學性。二是探索公路設施、設備數字化聯動機制，如特殊路段限速、限載、限高等標志數字化并提前預報，讓公路標志動起來、活起來，為車路協同、自動駕駛以及個性化公眾服務提供支持。三是加強養護相關軟硬件裝備升級，重點實現自動化巡查、無人機巡查、長期性能跟蹤、養護質量管理等軟硬件系統裝備升級，大幅提升養護作業效率。四是將數字技術充分應用于防災應急業務中，利用公路承災體普查成果，全面及時掌握公路沿線自然災害風險點，實現自然災害預防、評估、搶險全流程的數字化，全面提升災害預防與應急保通能力。

五、路網管理與服務方面，數字化會給公眾帶來哪些新體驗？

答：修建公路的最終目的是服務車輛通行，近年來的智慧公路發展重點也聚焦在出行服務等方面。2022年底，全國機動車保有量達4.17億輛，其中公路營運汽車1222.08萬輛；全年完成營業性客運量35.46億人；全年高速公路車流量95.32億輛。因此，公路安全暢通事關人民群眾安全便捷出行和經濟運行順暢，以數字化技術提升路網管理服務水平至關重要。

《意見》提出打造路網智能感知體系，利用建設、養護數據資源，充分整合、合理布設沿線各類感知設施獲取數據來源，利用攝像機、雷達、氣象監測、交通量調查及ETC門架等設施，采用激光雷達、無人機及車載終端數據上傳等新型感知手段，提升各類數據融合應用水平，實現全要素動態實時感知。構建智慧路網監測調度體系，依托路網運行大數據、人工智能、機器視覺及區塊鏈、北斗、5G等技術，加強數字化的路網運行狀態模擬、分析決策、智能調度和出行規劃精準服務能力，構建現代公路交通物流保障網絡，人享其行、物暢其流。

為了使公路數字化轉型成果直接惠及最廣大人民群眾，《意見》著重強調打造數字賦能的公路出行服務新模式，適應未來預約出行、定制出行的需要，推動各類服務設施及充電樁等數字化升級，建設智慧服務區。提倡全過程出行服務，提供行前路徑規劃和停車位、商品、業務辦理等預約，途中及時獲取相關信息動態和路況提示，事后反饋評價意見，實現一單到底、無感無障礙出行和公路伴隨式服務、一站式服務。鼓勵探索陽光救援、積分優惠等創新性、增值類服務，豐富車路協同應用場景和服務模式。

六、《意見》對于政務服務數字化有哪些考慮，能夠發揮哪些效能？

答：公路領域設計、施工、監理、養護等從業單位、從業人員眾多，做好服務保障、加強市場監管，關系到市場秩序規范及各項工作正常運行。目前，各級交通運輸主管部門及相關部門初步建立了信用評價、資質管理、職業資格管理、考試考核等不同的系統，但目前還存在各個系統相對分散、功能相對單一、缺乏有效整合管理等不足。

《意見》指出，匯聚公路從業單位和人員的資質、業績、信用等關鍵信息，完善公路市場主體數據庫，實現數據互聯互通共享，提高治理效能。一是可通過開展數據智能化分析、研判和預警，完善市場監管系統，提升市場透明度和監管能力，實現“一網通管”。加強對農民工的數字化服務保障能力。二是通過數字化改進提升相關資質、許可辦理服務，提高治超、綜合執法等監管效率，實現“一網通辦”。此外，公路全流程的數字化將推動構建適應數字公路的規則與政策體系。

七、《意見》如何考慮公路標準方面的數字化，以及加強公路數字化的基礎支撐？

答：《意見》提出“建立健全公路數字化標準體系”和“搭建標準數字化服務系統”2項任務，可以理解為“數字化的標準”和“標準的數字化”。一方面，加快制定完善相關標準，及時調整現行標準中與數字化發展不相適應的條文，規范、促進公路數字化工作，為項目管理和監管提供標準依據。另一方面，將現有公路標準數字化，完善相應數據庫，方便查閱、使用，進一步拓展智能推薦、知識定制等服務，促進標準服務的個性化和多元化。近日部印發的《關于加快建立健全現代公路工程標準體系的意見》，對相關工作也做出了明確部署。

為加強公路數字化基礎支撐，夯實底座，《意見》明確要求在國家綜合交通運輸信息平臺框架下，整合公路領域各類信息系統，依托建設和養護數字化形成基礎數據庫，為調度指揮、運行監測、政務服務等功能提供數據支撐。

公路數字化將產生海量數據。充分挖掘數據價值、加強大數據融合利用，是發揮公路數字化業務功能、發展壯大公路數字經濟的必然要求。《意見》強調要全面推廣公路大數據應用，注重數據的共建共享共用以及深度融合挖掘應用；加快研發相關的數據應用模型和算法，激發數據潛能；構建數字化產業生態，通過政府引導、市場驅動、完善制度等，孵育數字產業，大力發展公路數字經濟，當好數字經濟時代的開路先鋒。

同時，按照《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等相關法律法規，構建智慧公路網絡安全防護體系，完善公路數據安全管理制度，強化數據安全分級分類管理、監測預警與應急響應能力，加強商用密碼等基礎技術應用。

八、《意見》發布后，怎樣推動落實落地，有哪些保障措施？

答：一分部署，九分落實。公路數字化是一項長期的系統工程,需要有關各方共同努力，循序漸進，久久為功。

一是加強組織領導。部將在近期組織宣貫。省級交通運輸主管部門可因地制宜細化實施方案，加強對市縣和基層的指導、支持。

二是明確任務分工。為便于各方理解執行，《意見》強調建設單位要統籌謀劃，明確實施目標并推動落實；設計、施工等單位按合同開展數字化勘察設計、智慧建造；養護運營單位完善公路數字模型，探索智慧養護和出行服務新模式。

三是做好試點推進。為率先破題和發揮示范引領作用，《意見》指出要分主題方向組織遴選一批重要通道、重點區域路網、重點工程開展試點，形成一批場景明確、效益顯著、經濟適用、可復制可推廣的試點成果和技術方案。

四是加強實施管理。目前智慧公路相關政策標準仍在不斷完善中，《意見》強調要規范項目實施，對加強一體融合設計、質量控制、驗收總結等明確了要求。在役公路智慧化升級、改造工程參照相關要求加強管理。

五是強化技術支撐。公路數字化必然涉及諸多新技術、新問題，需要組織力量強化技術支撐。《意見》提出充實專家技術團隊，加強技術論證及試點跟蹤指導。

六是完善政策保障。良好的政策保障和發展環境是公路數字經濟發展壯大的必要條件。《意見》明確要完善配套政策和激勵措施，推動以技術革新、降本增效呈現數字化價值，營造公平發展的良好環境。