全國683個城市的城區(qū)范圍成果正式發(fā)布，該成果是在2021年6月發(fā)布的《城區(qū)范圍確定規(guī)程》（TD/T1064-2021）基礎(chǔ)上，基于全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)和最新遙感數(shù)據(jù)全國范圍內(nèi)完成的設(shè)市城市的城區(qū)范圍確定工作。

所謂城區(qū)范圍，簡單講就是在什么范圍界定城區(qū)？理論上講這個范圍應(yīng)該是城市實際建設(shè)的范圍。但我國有一個與其他國家不同的地方，就是以行政區(qū)定義城市，所以就會造成城市“實際范圍”與“行政區(qū)范圍”的混淆。最典型的例子就是在重慶被確定為直轄市后，一度被認為是中國城市人口規(guī)模最大的城市，但這實際指的是市域（整個行政區(qū)）的人口，而不是實際居住在的真正意義上的城市（城區(qū)）內(nèi)的人口。由于城市范圍概念的混亂，造成城市研究和規(guī)劃工作的矛盾。城市已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主體，必然需要加強對城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的動態(tài)監(jiān)測，進而為優(yōu)化城市發(fā)展策略和制定城鎮(zhèn)化政策提供依據(jù)，但其基礎(chǔ)是如何科學、準確地劃定城區(qū)范圍。

既然劃定城區(qū)范圍這么重要，但過去為什么沒有統(tǒng)一劃定的標準呢？主要有三個方面的原因，一是認識上的不足；二是缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準和統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并且學術(shù)界對具體界定標準也存在不同的認識；三是涉及多專業(yè)、多部門的合作，也存在國家統(tǒng)一標準與地方實際等方面的難點。

此次發(fā)布的成果是我國第一次按照統(tǒng)一標準確定的城區(qū)范圍，可以用“統(tǒng)一”“國情”“基礎(chǔ)”三個關(guān)鍵詞來概況這次工作的重要意義。

第一個重要意義在于“統(tǒng)一”劃定，即統(tǒng)一了概念、數(shù)據(jù)和方法，形成全國統(tǒng)一劃定城區(qū)范圍的一套整體解決方案。一是概念上明確了城區(qū)范圍是城市實際建成范圍（城市實體地域）與城市統(tǒng)計范圍的統(tǒng)一。有了這個統(tǒng)一的概念相應(yīng)的統(tǒng)計工作包括人口、經(jīng)濟和社會發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，才可能科學地區(qū)分出哪里是城市、哪里是鄉(xiāng)村；二是技術(shù)標準和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一?？茖W劃定城區(qū)范圍的難點在于準確識別城市實體地域，因為城區(qū)建設(shè)范圍是動態(tài)的，會隨著城市發(fā)展會不斷變化。過去的城鄉(xiāng)統(tǒng)計工作也有城鄉(xiāng)范圍劃分的依據(jù)，但不夠精準，最大的難點在于統(tǒng)一的技術(shù)標準和精確的空間數(shù)據(jù)。此次成果以全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)和高精度遙感數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并建立了一套技術(shù)標準，統(tǒng)一劃定的城區(qū)范圍可以與城市用地功能和空間邊界對應(yīng)起來，并且可以結(jié)合年度變更調(diào)查形成長期維護，這是過去無法做到的；三是工作方法的統(tǒng)一。在全國范圍內(nèi)按照統(tǒng)一要求劃定城區(qū)范圍，劃定過程中關(guān)注到地方差異，采取自上而下與自下而上結(jié)合，不斷對方法的有效性進行校驗，結(jié)合地方實際確保劃定結(jié)果的可靠性。

第二個重要意義在于關(guān)注“國情”特點，探索符合中國實際的城區(qū)范圍確定方法。從國際經(jīng)驗來看，大部分國家采用人口密度和人口規(guī)模作為主要判定指標的方法。但我國國情的一個很重要特點，就是人口分布密度差異極大，局部地區(qū)人口密度又非常高，人口流動頻繁，人口統(tǒng)計難度大，對此本次工作多次組織專家進行論證和進行多輪試劃，并吸收了各方學者已有的相關(guān)研究成果及城市規(guī)劃長期實踐積累的經(jīng)驗，確定以國土調(diào)查數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)作為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來源，可以更加真實、客觀地反映城市建成現(xiàn)狀，采用定量化手段簡化工作流程。例如城區(qū)邊緣城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是邊界識別的難點，通過設(shè)定連接條件和空間迭代方法，較好地解決了這一問題。同時通過地方參與，對劃定結(jié)果進行修正補充，避免按照統(tǒng)一標準造成劃定結(jié)果偏離實際的矛盾。

第三個重要意義在于體現(xiàn)“基礎(chǔ)”作用，通過統(tǒng)一城區(qū)范圍為推進“多規(guī)合一”提供重要的技術(shù)支撐。城區(qū)范圍成果發(fā)布的最大價值是實際應(yīng)用。完善“多規(guī)合一”的技術(shù)標準體系，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出的一項基本要求。發(fā)布統(tǒng)一的城區(qū)范圍作為支撐“多規(guī)合一”重大基礎(chǔ)性成果，可以為各部門的相關(guān)管理和統(tǒng)計分析工作提供一個更加精準的、統(tǒng)一的現(xiàn)狀底圖，為促進各部門工作的有效銜接提供基本保障。同時，城區(qū)范圍作為城市重要基礎(chǔ)信息納入到規(guī)劃成果和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中，為相關(guān)規(guī)劃成果制定和政策機制設(shè)計提供統(tǒng)一的空間協(xié)同平臺，促進“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理和規(guī)劃實施監(jiān)督機制的完善。

相信此次成果的發(fā)布將為推進符合我國國情特點的城市研究和規(guī)劃實踐工作奠定重要基礎(chǔ)，并在進一步探索中國城市發(fā)展規(guī)律、促進城市高質(zhì)量發(fā)展、提升城市治理能力等方面發(fā)揮積極作用。當然，城區(qū)范圍的劃定本身也是一個在實際應(yīng)用中不斷完善的過程。需要開展長期的跟蹤、深化研究，最終構(gòu)建與我國城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)、動態(tài)優(yōu)化的城鄉(xiāng)范圍劃分的技術(shù)方法體系。城鄉(xiāng)居民點體系是連續(xù)的，劃定683個設(shè)市城市的城區(qū)范圍，只是其中的一部分工作，還需要進一步拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)實體地域識別方法，并加強對鄉(xiāng)村地域的關(guān)注。